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作者简介：靳林明状师，君泽君状师事务所合资人，其在政府和社会成本互助（PPP）领域具有丰富的履历，涉及的行业领域广泛，其主理的多个根本举动步伐项目得到状师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌状师。靳状师为国家发改委《根本举动步伐和公用奇迹特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中央法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳状师正在或曾经担当中山大学岭南学院、北京国家司帐学院、厦门国家司帐学院等多家机构PPP培训讲师。
鸡年春节期间最火的节目是什么？不是春晚，而是中国诗词大会。到底是这个节目捧红了一名上海高中生，还是这个节目借助这名高中生走红了，这已经不太主要了。我关注的是，这名高中生在面对名誉时表现出来的那份难得的淡定，躲避喧哗，希望沿着自己的学业目标沉着前行。
我们也须要淡定面对PPP。政府与社会成本互助(Public-Private Partnerships,PPP），自1984年深圳沙角B电厂BOT项目开始，我国PPP实践几经起伏，自2014年国务院、财政部、发改委等政府部委密集发文积极推介PPP模式以来，PPP再次受到特殊关注。在《律动PPP》卷首语（点击“阅读原文”，查看相应推文）中，我讲到了PPP的“许三多”特点。纵不雅观中国PPP的发展历史，大家会创造，本轮PPP大大不同于以往。市场份额之大，参与部门之多，政策文件之繁杂，都在不经意间创下了历史之最，恐怕也是天下之最。不谈PPP，你可真就OUT了。《律动PPP》专栏自开设以来，我前前后后已经写过不少文章。文雅一点说，PPP是“此情无计可肃清，才下眉头，又上心头”。
政府干系部委密集颁布PPP干系的政策文件，对PPP项目实践起到主要的推动浸染，但是各部委发布的多项政策之间并不一致，造成实践部门无所适从。伴随本轮PPP的推广，涌现了一些故意思的观点区分，比如PPP和政府购买做事，PPP和特许经营，根本举动步伐和公共做事，等等。大家从不同的角度，也提出了不同的诉求和建议，从PPP的中文翻译名称到详细程序、标准。在我看来，PPP在中国的康健发展，该当是PPP干系参与方（尤其是政府决策部门）的最大共识。只不过，大家可能都认为只有按照自己的方法，才是PPP在中国康健发展的康庄大道。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委公民银行关于在公共做事领域推广政府和社会成本互助模式辅导见地的关照》（国办发〔2015〕42号）提到，“在公共做事领域推广政府和社会成本互助模式，是转变政府职能、引发市场活力、打造经济新增长点的主要改革举措。环绕增加公共产品和公共做事供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教诲、文化等公共做事领域，广泛采取政府和社会成本互助模式，对统筹做好稳增长、匆匆改革、调构造、惠民生、防风险事情具有计策意义。”
“各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化做事的哀求，简化行政审批程序，推进立法事情，进一步完善制度，规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、地皮、金融等方面加大支持力度，担保社会成本和"大众共同受益，通过成本市场和开拓性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会成本参与公共产品和公共做事项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共做事供给能力与效率。”
自2014年财政部和发改委相继发文推介PPP模式以来，两部门分别制订和颁布了各项法规政策。
财政部《政府和社会成本互助模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号，以下简称“113号文”）第四条：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、互助左券精神，加强与政府干系部门的折衷，积极发挥第三方专业机构浸染，全面统筹政府和社会成本互助管理事情。各省、自治区、直辖市、操持单列市和新疆生产培植兵团财政部门应积极设立政府和社会成本互助中央或指定专门机构，履行方案辅导、融资支持、识别评估、咨询做事、宣扬培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库培植等职责”。随后又出台了PPP项目条约指南。
这边厢，发改委也没有闲着，紧随着财政部的步伐，推出《国家发展改革委关于开展政府和社会成本互助的辅导见地》（发改投资[2014]2724，以下简称“2724号文”），规定发改委统筹管理PPP项目的储备、挑选、伙伴选择等环节，规定省区市发改委建立PPP项目库，并将项目进展情形按月报送国家发改委。同时，发改委赶在财政部之前，在2724号文中以附件形式推出《政府和社会成本互助项目通用条约指南（2014年版）》。
财政部和发改委“你来我往”过招倒是热闹，各路“吃瓜群众”也看得热闹，但苦了PPP项目的实践部门。在项目实践中该当按照哪一个部委果政策文件实行？ PPP在中国的进一步发展，PPP的制度设计，该当“不忘初心，方得始终”。
社会成本方关于“社会成本方”的界定，发改委和财政部也各有说法，财政部113号文第二条规定：“本指南所称社会成本是指已建立当代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
发改委2724号文则将“社会成本方”界定为：“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、稠浊所有制企业，或其他投资、经营主体”。财政部和发改委界定的“社会成本方”的外延存在不完备重合的情形，一是，113号文界定的“社会成本方”限于“境内外企业法人”，而2724号文则不限定在“企业法人”，但未明确境外主体是否也可作为社会成本方（外商投资企业含义模糊）；二是，113号文将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”打消在外，2724号文则未作该等打消。
之前的一篇文章《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》（点击“阅读原文”，查看相应推文） 剖析过这个问题。“社会成本方”的界定涉及最低竞争门槛的设置，两部委所界定外延的不一致可能导致项目实践的无所适从。同时，财政部打消“本级政府控股的国有企业”参与竞争，可以说是从实践履历角度防止地方政府重蹈借融资平台变相举债的覆辙，但是“本级政府控股的国有企业”也不乏市场化运作得很好、有干系项目履历竞争力的公司，应该考虑一刀切的打消该等企业参与竞争是否过于大略？如果国务院对平台公司进行了有条件的松绑，其他控股国有企业能否得到类似的对待？
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